規(guī)范性文件的審查標準，是在對規(guī)范性文件進行審查的過程中，用以衡量、評價規(guī)范性文件是否應(yīng)予撤銷或者糾正的一系列準則和尺度。審查主體運用并依據(jù)這些準則和尺度，對規(guī)范性文件的內(nèi)容和制定程序進行檢視，從而對規(guī)范性文件是否應(yīng)當予以撤銷或者糾正作出評價和判斷。

審查標準是規(guī)范性文件備案審查制度運行中最為關(guān)鍵和核心的內(nèi)容。對審查標準的把握，決定了對規(guī)范性文件進行審查的廣度、深度和強度，回答了對規(guī)范性文件審查什么、審查到什么程度、規(guī)范性文件符合什么樣的條件即應(yīng)予糾正等問題。對這些問題的回答，直接反映出審查機關(guān)對被審查的規(guī)范性文件的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督力度。審查機關(guān)可以審查什么，不能審查什么，審查的力度如何，什么情況下應(yīng)當糾正，這些都實際上反映了制定機關(guān)的規(guī)范性文件制定權(quán)在何種程度上受到審查機關(guān)意見的制約。

一、憲法法律中涉及審查標準的規(guī)定

確立規(guī)范性文件的審查標準，首先需要回答的問題是審查機關(guān)可以對規(guī)范性文件的哪些方面進行審查，不能對規(guī)范性文件的哪些方面進行審查。長期以來，實務(wù)界對審查標準的討論有不少集中于這個領(lǐng)域。提出的主要問題有：全國人大常委會能否對法規(guī)、司法解釋的適當性進行審查；能否依據(jù)黨和國家的路線、方針、政策對法規(guī)、司法解釋進行審查；地方人大常委會能否對規(guī)范性文件的合憲性進行審查，等等。回答這些問題，首先需要考察憲法法律中對審查機關(guān)有權(quán)撤銷規(guī)范性文件的情形所做的規(guī)定。

憲法對撤銷、糾正的情形做了一些概括性的規(guī)定，主要使用了“相抵觸”和“不適當”這兩個概念。這些規(guī)定包括：憲法第六十七條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；第八十九條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章，有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令；第一百零四條規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級政府不適當?shù)臎Q定和命令。

立法法、監(jiān)督法等法律又將憲法中規(guī)定的上述“相抵觸”和“不適當”的實質(zhì)內(nèi)容細化為各種應(yīng)當改變或者撤銷的具體情形。立法法第一百零七條規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機關(guān)依照本法第一百零八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（一）超越權(quán)限的；（二）下位法違反上位法規(guī)定的；（三）規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（四）規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應(yīng)當予以改變或者撤銷的；（五）違背法定程序的。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認為有下列不適當?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當?shù)那樾危瑧?yīng)當予以撤銷的。這些規(guī)定構(gòu)成了規(guī)范性文件審查標準的基本框架，即合法性、適當性兩大標準。

同時也要注意到，憲法法律中對撤銷情形的規(guī)定并不完全等同于審查的標準。實踐中，審查機關(guān)對規(guī)范性文件開展審查發(fā)現(xiàn)并糾正的問題，包括但不限于憲法法律中規(guī)定的可以撤銷的情形。這是因為，在我國規(guī)范性文件備案審查制度的運行實踐中，有大量審查機關(guān)認為存在問題的規(guī)范性文件，是通過審查機關(guān)與制定機關(guān)通過溝通、協(xié)商、請制定機關(guān)自行廢止或者修改等“軟性”的方式得以糾正的。因此，對審查標準的研究，不僅需要考察憲法、立法法、監(jiān)督法等法律中關(guān)于撤銷情形的規(guī)定，還要從審查機關(guān)與規(guī)范性文件制定機關(guān)之間的關(guān)系以及審查機關(guān)對規(guī)范性文件開展審查以及糾正處理的實踐做法等方面進行分析。

例如，立法法總則部分規(guī)定了立法活動應(yīng)當遵循的若干基本原則。這些規(guī)定包括：立法法第三條規(guī)定，立法應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)，保障在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家；第四條規(guī)定，立法應(yīng)當堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持改革開放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興；第五條規(guī)定，立法應(yīng)當符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威；第六條規(guī)定，立法應(yīng)當堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進社會公平正義。立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動；第七條規(guī)定，立法應(yīng)當從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責任。法律規(guī)范應(yīng)當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性；第八條規(guī)定，立法應(yīng)當倡導和弘揚社會主義核心價值觀，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，鑄牢中華民族共同體意識，推動社會主義精神文明建設(shè)。第九條規(guī)定，立法應(yīng)當適應(yīng)改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導、推動、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。這些規(guī)定涵蓋范圍非常廣泛，其中很多內(nèi)容對立法活動，甚至對立法之外的其他規(guī)范性文件制定活動具有規(guī)范作用，從而對備案審查工作也具有相應(yīng)的指引作用。備案審查實踐中，審查機關(guān)根據(jù)這些規(guī)定中所體現(xiàn)的精神和原則，從監(jiān)督的角度對被審查的規(guī)范性文件提出問題和意見，制定機關(guān)根據(jù)審查機關(guān)的意見對規(guī)范性文件予以廢止或者做出修改，就使得這些規(guī)定也具有了審查標準的意義，從而使實踐中的審查標準超出了法律中明確規(guī)定可以撤銷的那些情形中所涉及的方面。

二、合憲性標準

合憲性標準，是指對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神進行審查時適用的標準。立法法第五條規(guī)定，立法應(yīng)當符合憲法的規(guī)定、原則和精神。第十三屆全國人大常委會第44次委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱工作辦法）第三十六條規(guī)定，對法規(guī)、司法解釋進行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問題的，應(yīng)當提出意見。

在對規(guī)范性文件進行備案審查時，對規(guī)范性文件的合憲性進行審查是一個重要的內(nèi)容，需要對規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神進行審查判斷。所謂合憲，就是規(guī)范性文件的內(nèi)容在形式和實質(zhì)上都要符合憲法，不與憲法相抵觸。規(guī)范性文件不合憲的情形主要包括三種，即違反憲法規(guī)定、違反憲法原則和違反憲法精神。其中，憲法規(guī)定和憲法原則是憲法文本所直接規(guī)定的內(nèi)容或者是可以直接從憲法文本中解讀出來的，而憲法精神不是憲法直接明文規(guī)定的內(nèi)容，需要從憲法文本乃至憲法制定的歷史背景、制定過程、主要任務(wù)等文本以外的因素中推導、論證、引申出來。

實踐中審查機關(guān)在進行合憲性審查判斷時，需要考慮一系列因素：1.制定規(guī)范性文件的目的是否合憲。即制定機關(guān)通過制定規(guī)范性文件所希望或者意圖達到的目的必須符合憲法規(guī)定、原則和精神。2.為實現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段是否合憲。即所規(guī)定的手段不僅要在實質(zhì)上有助于實現(xiàn)立法目的，而且其實現(xiàn)立法目的的方式、途徑、過程等必須符合憲法規(guī)定、原則和精神。3.是否有必要直接適用憲法進行審查。即沒有其他上位法或者適用其他上位法的規(guī)定無法得出審查結(jié)論時，才需要直接以憲法為依據(jù)對規(guī)范性文件進行審查。4.是否可以通過解釋的方法避免作出規(guī)范性文件不合憲的判斷。即在對進行合憲性審查時，若規(guī)范性文件的規(guī)定可能有兩種以上解釋，且采用其中一種解釋可以使得規(guī)范性文件合憲，而采用其他解釋導致該規(guī)范性文件違憲時，應(yīng)采用使規(guī)范性文件合憲的解釋。這一原則要求在合理的情形下，應(yīng)盡量避免將規(guī)范性文件解釋成違憲無效。5.違憲的程度是否達到了需要糾正的程度，認定其違憲的理由是否充分。即審查機關(guān)應(yīng)充分尊重制定機關(guān)在制定規(guī)范性文件過程中的決策權(quán)，避免僅因輕微的情形或者不夠充分的理由動輒判定規(guī)范性文件違憲。

實踐中關(guān)于適用合憲性審查標準的一個問題是，地方人大常委會是否應(yīng)當對報送其備案的規(guī)范性文件進行合憲性審查。對這個問題，理論與實務(wù)界有兩種觀點。一種觀點認為，開展合憲性審查的主體只能是全國人大及其常委會。主要理由是，開展合憲性審查的前提是審查主體具有憲法解釋權(quán)。根據(jù)憲法第六十七條的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。由于地方人大常委會缺乏憲法解釋權(quán)，無權(quán)解釋憲法，因此不能成為合憲性審查的主體。另一種觀點認為，地方人大常委會可以適用合憲性標準對報送其備案的規(guī)范性文件開展審查。主要理由是，適用合憲性標準對規(guī)范性文件的內(nèi)容進行審查，不需要有權(quán)作出正式意義上的憲法解釋，只需要進行憲法適用、作出憲法判斷。

我們認為，地方人大常委會在對規(guī)范性文件進行審查時，應(yīng)當將規(guī)范性文件的合憲性作為一項審查標準，并適用合憲性標準作出判斷。通過立法法關(guān)于省級人大常委會批準設(shè)區(qū)的市法規(guī)的規(guī)定，可以推論得出這一結(jié)論。根據(jù)立法法的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)報省級人大常委會批準后施行；省級人大常委會對報請批準的地方性法規(guī)，應(yīng)當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當在四個月內(nèi)予以批準。從該規(guī)定可以看出，在設(shè)區(qū)的市法規(guī)生效前的報請批準階段，省級人大常委會有權(quán)對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的合憲性做出判斷。既然如此，則推斷在事后審查時，省級地方人大常委會同樣有權(quán)對其有權(quán)審查的規(guī)范性文件的合憲性做出判斷也是符合邏輯的結(jié)論。如前所述，在對規(guī)范性文件進行審查時，應(yīng)首先進行合法性審查，如果通過適用其他上位法，可以得出審查結(jié)論的，無需適用合憲性標準進行審查。這就決定了需要地方人大常委會適用合憲性標準進行審查的情況并不普遍。在適用合憲性標準進行審查的過程中，地方人大常委會需要根據(jù)其對憲法的理解，對規(guī)范性文件的合憲性作出判斷。這里并不需要地方人大常委會擁有正式的憲法解釋權(quán)。當然，這并不意味著地方人大常委會可以自行對涉憲性、合憲性問題做出處理。地方人大常委會在適用合憲性標準進行審查中，如果遇到對憲法理解方面的疑問，或者涉及憲法規(guī)定需要進一步明確其含義的，地方人大常委會不能自行決定，更不能自行解釋憲法，而應(yīng)當向全國人大常委會提出。

三、合法性標準

合法性標準，是指對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否與上位法“相抵觸”進行審查時適用的標準。工作辦法第三十八條規(guī)定，對法規(guī)、司法解釋進行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋違背法律規(guī)定，有下列情形之一的，應(yīng)當提出意見：（一）違反立法法第八條，對只能制定法律的事項作出規(guī)定；（二）超越權(quán)限，違法設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，或者違法設(shè)定國家機關(guān)的權(quán)力與責任；（三）違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制，或者對法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強制違法作出調(diào)整和改變；（四）與法律規(guī)定明顯不一致，或者與法律的立法目的、原則明顯相違背，旨在抵消、改變或者規(guī)避法律規(guī)定；（五）違反授權(quán)決定，超出授權(quán)范圍；（六）對依法不能變通的事項作出變通，或者變通規(guī)定違背法律的基本原則；（七）違背法定程序；（八）其他違背法律規(guī)定的情形。

從工作辦法的規(guī)定來看，合法性標準可涵蓋三個方面的內(nèi)容：

一是超越立法權(quán)限。指制定機關(guān)超出自己行使立法權(quán)或者規(guī)范性文件制定權(quán)的界限范圍，對自己無權(quán)規(guī)定的事項作出規(guī)定。具體情形包括：

1.對屬于全國人大及其常委會專屬立法權(quán)的法律保留事項作出規(guī)定。立法法第十一條規(guī)定了只能制定法律的事項，這些事項屬于全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，其他國家機關(guān)除非有全國人大及其常委會依法所做的專門授權(quán)，不得進行立法，否則應(yīng)予糾正。

2.超越權(quán)限，違法設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，或者違法設(shè)定國家機關(guān)的權(quán)力與責任。權(quán)利與義務(wù)是構(gòu)成法律關(guān)系的基本要素之一。國家機關(guān)的權(quán)力，是國家機關(guān)作為社會管理者履行管理社會的職責所必須的手段。同時，國家機關(guān)權(quán)力的行使，應(yīng)當受到監(jiān)督。對未履行職責的，應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任。對權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、責任的設(shè)定，應(yīng)當具有相應(yīng)的權(quán)限。如根據(jù)立法法的規(guī)定，司法解釋應(yīng)當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。司法解釋原則上只是在審判、檢察工作中對法律的原則、原意進行闡釋、闡發(fā)，明確其具體適用，而不應(yīng)對公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)作出創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定。立法法還規(guī)定，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責。沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也明確提出，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及地方制定的規(guī)范性文件違反上述規(guī)定，超越權(quán)限作出減損公民、法人和其他組織的權(quán)利、增加其義務(wù)或者違法設(shè)定國家機關(guān)的權(quán)力與責任的，應(yīng)予糾正。

3.違反授權(quán)決定，超出授權(quán)范圍。立法授權(quán)，是指全國人大及其常委會作出決定，授權(quán)其他機關(guān)制定法規(guī)的活動。根據(jù)立法法的規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當遵循的原則等。授權(quán)目的，是指授權(quán)機關(guān)對其他機關(guān)作出立法授權(quán)的宗旨。授權(quán)事項和范圍，是指授權(quán)機關(guān)允許被授權(quán)機關(guān)進行立法的事項及其范圍。授權(quán)事項和范圍是由授權(quán)目的決定的。被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當嚴格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力。違反授權(quán)目的，超出授權(quán)事項、范圍和期限，違反被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當遵循的原則，都屬于違反授權(quán)決定，超出授權(quán)范圍，應(yīng)當予以糾正。

4.對依法不能變通的事項作出變通。根據(jù)立法法，民族自治地方的自治條例、單行條例可以對法律、行政法規(guī)進行變通。立法法第八十五條第二款規(guī)定，自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。此外，根據(jù)法律和有關(guān)授權(quán)決定，經(jīng)濟特區(qū)所在地的人大及其常委會可以制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，海南省人大及其常委會可以制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，上海市人大及其常委會可以制定浦東新區(qū)法規(guī)。經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)也可以對法律、行政法規(guī)規(guī)定的事項作出變通規(guī)定。但是，法律也明確規(guī)定了不能變通的事項。如憲法的規(guī)定不得變通，法律和行政法規(guī)的基本原則不得變通，自治條例和單行條例不得對民族區(qū)域自治法和其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定進行變通。

二是下位法違反上位法。對上位法已經(jīng)作出規(guī)定的事項，下位法作出與上位法不一致的規(guī)定，構(gòu)成與上位法“相抵觸”的，應(yīng)當予以糾正。具體情形包括：

1.違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制，或者對法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強制違法作出調(diào)整和改變。行政許可、行政處罰、行政強制，是行政機關(guān)行使行政管理職權(quán)最重要、最常用的手段，直接涉及公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，必須嚴格依照權(quán)力法定的原則設(shè)定。在上位法已經(jīng)對行政許可、行政處罰、行政強制作出規(guī)定的情況下，下位法只能作出落實、執(zhí)行性的規(guī)定，不能對上位法規(guī)定的條件、種類、范圍、幅度等要素作出調(diào)整和改變，否則應(yīng)予糾正。

2.與法律規(guī)定明顯不一致，或者與法律的立法目的、原則明顯相違背，旨在抵消、改變或者規(guī)避法律規(guī)定。這種情形既包括下位法與上位法直接抵觸，即下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定相反，直接導致上位法的規(guī)定被反轉(zhuǎn)，也包括雖然下位法的規(guī)定表面上不與上位法規(guī)定相反，但是其意圖旨在抵消、規(guī)避上位法規(guī)定，實施中也造成了抵消、規(guī)避上位法規(guī)定的效果，即搞“上有政策，下有對策”。還有一種情況，雖然下位法不與上位法的具體規(guī)定相抵觸，但是與上位法的立法目的、精神、原則相違背，構(gòu)成對上位法的立法目的、精神和原則的否定，具有這種情形的規(guī)范性文件也需要予以糾正。

三是違背法定程序。程序合法是規(guī)范性文件有效的一個前提條件。立法法對制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的程序都做了規(guī)定。此外，國務(wù)院頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，多數(shù)地方制定了地方立法條例或者地方性法規(guī)制定程序方面的規(guī)定，作為制定法規(guī)、規(guī)章的程序依據(jù)。當規(guī)范性文件的制定過程嚴重違背法定程序，導致制定過程欠缺實質(zhì)性的生效條件，應(yīng)予糾正。對于在制定程序上具有輕微瑕疵，但尚未達到欠缺生效要件的程度，一般對其程序瑕疵予以指出，由制定機關(guān)進行補正即可。

四、適當性標準

適當性標準，是指對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否符合一般社會公眾對民主、自由、公平、正義、平等、秩序等法的價值的認知，是否符合實際、合乎理性、寬嚴適度，能夠為一般社會公眾所接受和理解進行審查時適用的標準。工作辦法第三十七條規(guī)定，對法規(guī)、司法解釋進行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家的重大改革方向不一致問題的，應(yīng)當提出意見。第三十九條規(guī)定，對法規(guī)、司法解釋進行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在明顯不適當問題，有下列情形之一的，應(yīng)當提出意見：（一）明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗；（二）對公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配；（三）因現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行；（四）變通明顯無必要或者不可行，或者不適當?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力；（五）其他明顯不適當?shù)那樾巍?/p>

有一種觀點認為，全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進行審查時，只能采取合法性標準，不應(yīng)審查法規(guī)、司法解釋的適當性。我們研究認為，全國人大常委會可以對法規(guī)、司法解釋的適當性進行審查。首先，備案審查的權(quán)力來源不僅僅是憲法關(guān)于全國人大常委會有權(quán)撤銷法規(guī)的規(guī)定，同時也來源于憲法關(guān)于全國人大常委會監(jiān)督“一府一委兩院”工作的規(guī)定。制定規(guī)范性文件是“一府一委兩院”工作的一項重要內(nèi)容，屬于人大監(jiān)督范圍。其次，憲法第三條第四款規(guī)定，中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。全國人大常委會是最高國家權(quán)力機關(guān)，與地方人大常委會之間是中央國家機關(guān)與地方國家機關(guān)的關(guān)系。對地方性法規(guī)的適當性進行審查也符合憲法規(guī)定的精神。第三，全國人大常委會對明顯不適當?shù)姆ㄒ?guī)、司法解釋進行糾正，可以不采用撤銷的方式，而是通過工作層面溝通、發(fā)出書面意見等方式，促使制定機關(guān)自行改正。在制定機關(guān)拒不改正的情況下，全國人大常委會還可以自行立法，在法律中直接對相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定，將適當性問題轉(zhuǎn)化為合法性問題。第四，對法規(guī)、司法解釋的適當性進行監(jiān)督是現(xiàn)實需要。如果對適當性不能審查，將使一些存在嚴重不適當問題的法規(guī)、司法解釋無法得到糾正，不利于充分發(fā)揮備案審查制度的功能。

規(guī)范性文件可能構(gòu)成明顯不適當?shù)那樾沃饕校?/p>

1.與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家的重大改革方向不一致。具體包括：規(guī)范性文件的規(guī)定同黨的理論、路線、方針、政策不一致，存在對黨的理論、路線、方針、政策故意曲解或者理解不夠準確的問題；對黨中央作出的重大決策部署存在不予落實、變相抵制或者落實不夠到位的問題；規(guī)范性文件的規(guī)定同國家的重大改革方向不一致，存在同國家重大改革方向相背離或者相偏離的問題等。保證黨中央令行禁止是我們開展備案審查的一項重要工作目標，一件規(guī)范性文件是否貫徹落實黨中央的決策部署，是否同國家的重大改革方向保持一致，是我們對其進行審查的一項重要內(nèi)容和把握的標準。此前我們將這一審查標準稱為“政治性標準”。一些專家學者提出，這一條審查標準主要是依據(jù)黨和國家的政策對規(guī)范性文件進行審查，不宜稱“政治性標準”，而應(yīng)稱為“政策性標準”。也有學者認為，這不是一條獨立的標準，應(yīng)當將其置于“適當性標準”之中，將不符合這一標準作為規(guī)范性文件“不適當”的一種情形。我們經(jīng)過研究，建議在全國人大常委會制定完善和加強備案審查制度的有關(guān)決定時，不將此作為一條獨立的審查標準，而是將其作為采用適當性標準進行審查的一種情形。

2.明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗。規(guī)范性文件作為規(guī)范公民、法人、組織行為的規(guī)則，對人們應(yīng)該做什么、允許做什么和禁止做什么提出了要求，其中包含著制定機關(guān)關(guān)于正義與非正義、合理與不合理、善與惡等價值的判斷，反映了支持什么、贊成什么、反對什么的價值取向，不可能僅僅是脫離道德的社會管理工具。明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗的規(guī)定，無法獲得社會公眾的內(nèi)心認同和自覺遵守，執(zhí)行中也會給社會公認的價值觀和秩序帶來破壞，因此在價值上應(yīng)給予否定評價，并予以糾正。黨中央多次明確要求將社會主義核心價值觀入法。今年修改立法法將倡導和弘揚社會主義核心價值觀寫入立法法。明確將社會主義核心價值觀列為適當性審查的標準之一，是落實黨中央精神的客觀要求。

3.對公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配。規(guī)范性文件對權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，如果明顯不恰當、不平衡，或者脫離實際、顯失公平，則有損于人民的利益和立法的宗旨，屬于不符合適當性標準的情形。立法目的是制定機關(guān)通過制定規(guī)范性文件所希望或者意圖達到的結(jié)果，手段是為實現(xiàn)立法目的而規(guī)定的措施。手段與目的明顯不匹配，就是說規(guī)范性文件規(guī)定的手段根本無助于實現(xiàn)立法目的，或者為實現(xiàn)立法目的規(guī)定了明顯過度的、不必要的手段。

4.因現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行。制定規(guī)范性文件不能脫離現(xiàn)實情況，必須從實際出發(fā)，解決現(xiàn)實中的矛盾和問題，滿足現(xiàn)實的需要。然而，現(xiàn)實情況是不斷發(fā)展變化的，而規(guī)范性文件具有相對穩(wěn)定性。盡管在制定規(guī)范性文件時應(yīng)當為處理規(guī)則的穩(wěn)定性與現(xiàn)實的變動性的關(guān)系而作出一定前瞻性的考慮，但是當現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化的情況下，不可避免地會滯后于現(xiàn)實發(fā)展變化。有些情況下，隨著現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化，在制定時合理、適當?shù)囊?guī)定可能會失去合理性、適當性，需要及時作出調(diào)整。這些年我們推動有關(guān)國家機關(guān)和地方開展法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件集中清理，其中有相當數(shù)量的規(guī)范性文件制定時間較早，由于現(xiàn)實情況發(fā)生了重大變化而原有的規(guī)定已不適應(yīng)現(xiàn)實要求，需要集中進行清理，并予以修改完善或者廢止。

5.變通明顯無必要或者不可行，或者不適當?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力。有關(guān)制定機關(guān)在制定自治條例、單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)過程中，需要對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定的，除了不得對法律明確規(guī)定不能變通的事項進行變通以外，還應(yīng)當受到適當性標準的約束，即變通應(yīng)當具有正當?shù)哪康模兺☉?yīng)當必要、可行。變通應(yīng)當必要，是指變通規(guī)定應(yīng)當是民族自治地方或者經(jīng)濟特區(qū)等為實現(xiàn)本地經(jīng)濟、社會發(fā)展或者深化改革所必須，具有針對性和目的性，不能為變通而變通。變通應(yīng)當可行，是指變通規(guī)定應(yīng)當符合民族自治地方或者經(jīng)濟特區(qū)等的實際情況，符合科學立法的要求，措施切實可行，具備可操作性。此外，有關(guān)地方人大及其常委會還應(yīng)把握好地方管理需要與維護國家法治統(tǒng)一的關(guān)系，變通規(guī)定應(yīng)當符合國家法治發(fā)展進步的方向。如，對上位法進行變通時，不能僅考慮本地區(qū)的需要和利益，不能變相實施地方保護，不能損害其他地方公民、法人和組織的合法權(quán)利等。

今年立法法修改充分體現(xiàn)了合憲性審查的內(nèi)容，實際上已經(jīng)將合憲性審查標準寫入了立法法。同時，立法法總則部分已有多條內(nèi)容體現(xiàn)了立法應(yīng)當符合適當性審查標準的內(nèi)容，如第三條要求立法應(yīng)當堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導；第六條要求立法應(yīng)當尊重和保障人權(quán)，保障和促進社會公平正義；第七條要求立法應(yīng)當適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責任；第八條要求立法應(yīng)當倡導和弘揚社會主義核心價值觀；等等。完善和加強備案審查制度，將立法法規(guī)定的這些內(nèi)容明確確立為備案審查的標準，是十分必要和具有積極意義的，必將進一步發(fā)揮備案審查工作在治國理政、推進全面依法治國中的重要作用。