黨的十八大以來，全國人大常委會和地方各級人大常委會深入貫徹黨中央決策部署，扎實推進備案審查工作。在制度能力建設和實踐發(fā)展的基礎上，學術研究蓬勃展開，理論成果不斷涌現(xiàn)，學科建設邁出步伐。隨著完善和加強備案審查制度寫入黨的二十大報告，當前，備案審查制度進入了新的發(fā)展階段。作為植根中國的憲法監(jiān)督制度，備案審查的發(fā)展離不開本土理論的支撐。應當以理論研究和學科建設為著力點，推動構建中國特色社會主義憲法監(jiān)督理論體系，確保備案審查制度發(fā)展行穩(wěn)致遠。

一、加強理論研究和學科建設的必要性

一是政治制度自身的發(fā)展需要理論體系的支撐。現(xiàn)代國家的政治制度以自洽有效的理論體系為支撐，通過闡釋深層次制度原理，總結制度發(fā)展規(guī)律，進而論證制度改革發(fā)展創(chuàng)新的理論正當性與實踐可行性。憲法監(jiān)督是國家法治大廈的“拱頂石”，是現(xiàn)代民主政治制度的重要組成部分。完善和加強備案審查這一中國特色社會主義憲法監(jiān)督制度，更好地將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，不僅需要實務部門的實踐探索，同時也離不開對制度發(fā)展科學性、必要性、可行性的理論闡釋和論證。因此，應當加強備案審查基礎理論的研究、提煉和闡釋，形成系統(tǒng)、成熟、完備的備案審查理論體系，為推動我國憲法監(jiān)督制度的完善發(fā)展做好理論支撐。

二是法治實踐的發(fā)展需要科學理論的指導。新時代的備案審查工作從實踐起家，以實踐為基礎孕育和催生了理論的發(fā)展，具有實踐經驗領先于理論研究的特點。與此同時，實踐與理論辯證統(tǒng)一，實踐發(fā)展不僅需要科學理論的支撐，而且理論上的創(chuàng)新能夠引領、指導新的實踐。因此，有必要對近年來備案審查領域的實踐成果進行理論提煉，形成以自主性、原創(chuàng)性、標識性的概念、觀點為基礎的理論體系，進而以創(chuàng)新理論引領、指導、推動備案審查制度和實踐與時俱進完善發(fā)展。

三是確保備案審查事業(yè)后繼有人的長遠考慮。人才隊伍建設是關乎備案審查事業(yè)能否不斷實現(xiàn)新發(fā)展取得新成就的關鍵。高素質人才的培養(yǎng)離不開高質量的教育培訓體系。備案審查工作雖然實踐性較強，但并非單純的“實務經驗工作”，還需要具備較為深厚的政治、法律理論功底和系統(tǒng)的法學知識體系。應當加強備案審查學科建設，開展有針對性的教育教學，拓寬專門人才培養(yǎng)口徑，更好滿足實踐對專門人才的需求，確保備案審查事業(yè)后繼有人、人才輩出。

二、新時代備案審查理論建設成果

黨的十八大以來，特別是近年來，實務部門在備案審查理論發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的引領和推動作用：2020年8月，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室組織對《規(guī)范性文件備案審查理論與實務》進行修訂，并編寫《規(guī)范性文件備案審查案例選編》和《<法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法>導讀》，既對備案審查理論研究、制度建設和具體實踐進行了梳理和總結，也進一步深化了對備案范圍、審查標準、審查程序、糾錯機制等的認識，是近年來備案審查基礎性理論整體建構和更新升級的一項重要成果。2021年3月，法規(guī)備案審查室指導和推動北京航空航天大學備案審查制度研究中心出版《備案審查研究》（第一輯）。這是全國首部聚焦備案審查原理、技術以及實務運用的專業(yè)連續(xù)出版物，具有很強的前沿性、實踐性和原創(chuàng)性，目前已連續(xù)出版6輯。同年8月，在法規(guī)備案審查室的推動下，《備案審查研究叢書》出版發(fā)行。作為首套以備案審查研究為主題的系列叢書，叢書選題兼顧理論和實踐需求，涵蓋備案審查的結構、主體、體系、方法以及工作報告、案例、研討、報道等諸多方面，集中展示備案審查理論、制度、實踐等各方面成果，較為全面地反映了近年來備案審查制度發(fā)展的全貌。該叢書目前已出版5本，包括《備案審查工作報告研究》《備案審查進行時—<法治日報>新時代備案審查報道集萃》《合憲性審查原理五論》《備案審查、合憲性審查緒論》《合憲性審查、憲法解釋與憲法實施》。

新時代的備案審查實踐也激發(fā)了學術界的理論創(chuàng)新活力，有關的研究成果競相涌現(xiàn)。以中國知網為基礎，據不完全統(tǒng)計，黨的十八大以來發(fā)表的論文占備案審查論文總量的80%以上，特別是2017年以來增長尤為迅速，其中，2018年較上一年度規(guī)模翻倍，從131篇增長至208篇，此后一直保持在160余篇的高位上。法學學位論文也開始聚焦備案審查領域，公開發(fā)表的學位論文已有百余篇。隨著部分高校開設備案審查課程，越來越多的學生將學位論文的選題目光投向備案審查領域，這也成為備案審查理論研究成果的一個新的增長點。從內容上看，目前發(fā)表的備案審查研究成果主要集中在黨內法規(guī)制度建設與備案審查、憲法實施監(jiān)督與備案審查、備案審查制度自身建設研究等方面，與黨委、人大、政府、軍隊各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的備案審查制度體系基本對應。

第一，關于黨內法規(guī)制度建設與備案審查。主要研究成果可歸納集中為3個方面：憲法法律規(guī)定的備案審查與黨內法規(guī)備案審查的銜接聯(lián)動；黨內法規(guī)內部的備案審查制度建設；備案審查制度在黨內法規(guī)體系建設中的作用。

第二，關于憲法實施監(jiān)督與備案審查。進入新時代，黨和國家將憲法實施和監(jiān)督擺在全面依法治國的突出位置，合憲性審查也由此實現(xiàn)了從理念到制度的跨越。在合憲性審查的制度框架成型后，需要更為豐富的學術資源進行細節(jié)構建，合憲性審查推進的原則、實體與程序的機制設計等成為研究的重點。據此，學術界圍繞備案審查在我國憲法實施監(jiān)督制度中的定位、合憲性審查與備案審查的關系等展開研究。目前，對于備案審查作為我國憲法監(jiān)督的基礎和重要著力點，已成為學界共識；對于合憲性審查與備案審查的關系，仍有不同認識，主要觀點包括備案審查屬于合憲性審查的制度構成以及應當嚴格區(qū)分備案審查與合憲性審查但不否認二者之間的聯(lián)系等。

第三，關于備案審查制度自身建設研究。主要包括備案審查的范圍、功能定位、能力建設等方面。關于備案審查的范圍，圍繞“有件必備”，學術界關注的重點在中央和地方國家機關、黨政機關聯(lián)合制定的具有約束力的規(guī)范性文件是否屬于人大備案審查范圍、如何設置相應的備案程序機制等問題上。關于功能定位，學者探索歸納備案審查各項功能之間的邏輯關系。關于能力建設，結合全國人大常委會從信息化方面著手加強備案審查能力建設，學者結合人工智能技術的發(fā)展和應用，探討立法中人工智能如何推動備案審查能力建設，以及如何促進備案審查制度真正發(fā)揮監(jiān)督實效等。

隨著2017年以來全國人大常委會聽取和審議備案審查工作情況報告的常態(tài)化、制度化，年度備案審查工作報告已經成為學術界的重要研究對象，學者不僅以時間脈絡縱向考察備案審查制度與機制的建設成效，而且高度關注工作報告中的典型案例，并針對部分案例獨立撰文進行分析探討。此外，還有學者從監(jiān)督制度比較研究的角度，將備案審查與法院規(guī)范性文件的附帶審查進行對比分析。

總的來看，新時代備案審查理論發(fā)展呈現(xiàn)出三大趨勢：一是理論構建向著整體化、學理化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展；二是理論研究趨向解決現(xiàn)實問題，在回應實踐中深化探索；三是原創(chuàng)性研究對于基礎理論的帶動作用愈加增強。

三、備案審查研究機構及學科建設成果

（一）備案審查研究機構設立情況

目前，已有3所高校成立備案審查專門研究機構。一是2019年9月成立的北京航空航天大學備案審查制度研究中心。這是首家全國性的備案審查專門研究機構，成立以來已召開4次國際國內備案審查學術研討會，編輯出版?zhèn)浒笇彶閷ｉT刊物《備案審查研究》6輯、備案審查系列叢書5本，推動有關專家學者發(fā)表備案審查相關論文數(shù)十篇，還承接了中國社科院重大課題《法規(guī)規(guī)章備案審查彰顯社會主義核心價值觀研究》，主持國家重點研究計劃子項目《合憲合法智能審查制度研究》，接受全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室、司法部法治督察局委托的多項研究課題。二是2021年8月成立的華南師范大學規(guī)范性文件備案審查研究中心。目前已承接廣東省、廣州市、惠州市人大常委會等委托研究的審查建議數(shù)十件，還擬于近期出版?zhèn)浒笇彶橄盗袝?本。三是2018年成立的華南理工大學黨內法規(guī)和備案審查制度研究中心。

除專門研究機構外，部分高校還依托立法學教學機構或立法研究機構開展備案審查研究，包括浙江省法制研究所、浙江立法研究院、廈門大學立法研究中心、中國政法大學立法學研究所、華東政法大學立法學教研室等。這些機構的運行在推動備案審查理論研究、助力地方人大備案審查工作等方面發(fā)揮了比較好的作用。

（二）備案審查課程開設情況

據統(tǒng)計，現(xiàn)有包括浙江大學、北京航空航天大學、吉林大學、廈門大學在內的4所高校法學院開設備案審查專題課程。還有近20所高校在憲法學、立法學、習近平法治思想等課程中講授備案審查專題。目前，以專題課程為核心、以相關課程為儲備，各有側重、各采所長、各具風格的高校備案審查課程格局初步形成。

1.專題課程的有關情況

浙江大學光華法學院自2021年3月起面向碩士、博士研究生開設《備案審查案例分析》課程，由本校教授和浙江省人大常委會法工委備案審查處同志共同授課。課程采用理論講授和案例研習的方式，側重備案審查原理分析和實際操作。2023年2月27日，該課程第三次開講。目前已累計修課100余人，形成論文成果20余篇，并發(fā)展出“備審年報眾評”新年讀書會等教學平臺。

北京航空航天大學法學院自2021年9月起2次面向碩士、博士研究生開設《備案審查理論與實務》課程。課程的理論部分由本校教授講授，包括備案審查基礎理論、習近平法治思想關于備案審查重要論述、合憲性合法性適當性審查的區(qū)別和聯(lián)系、審查結論溯及力以及案例分析等。該課程還包括實務教學，由全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室同志講授，涵蓋備案審查制度的現(xiàn)狀、問題與調整，備案審查范圍與程序，審查方式，審查標準以及制度能力建設等。

吉林大學法學院于2022年9月首次面向二年級學術型碩士研究生開設《立法與備案審查》課程。課程以全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室編寫的規(guī)范性文件備案審查叢書和法工委年度備案審查工作情況報告為基礎，圍繞全國人大及其常委會立法和備案審查實踐展開。

2023年3月3日，廈門大學法學院備案審查專題課程《規(guī)范性文件備案審查前沿》正式開課。首次課程由福建省人大常委會法工委備案審查處負責同志授課，課程結合相關案例，從規(guī)范性文件備案審查制度概述、新時代備案審查工作的重要意義、福建省備案審查工作情況、備案審查工作的新形勢新任務等4個方面作具體講授。

預計到2024年春季，還將有西南政法大學和上海交通大學開設備案審查專題課程。西南政法大學方面，擬面向本科二年級學生開設《備案審查理論與實務》，由本校教授和重慶人大備案審查實務工作者共同講授。上海交通大學方面，擬在《立法學》課程關于備案審查制度的內容基礎上，由本校教授面向碩士研究生開設備案審查專題課程。

2.相關課程的有關情況

在憲法學和立法學課程中專題講授備案審查制度，是目前備案審查相關課程的常見形式，此外還有部分高校在法理學、行政法課程中講授備案審查內容。在憲法學方面，浙江大學、西南政法大學的憲法學課程研究具有較為鮮明的實踐導向和本土風格，早前已單獨設置備案審查相關內容，并不斷更新。例如，西南政法大學面向碩士研究生開設《憲法經典案例解析》，重點講授全國人大常委會法工委備案審查工作報告中的憲法案例，并以案例為切入點分析備案審查與合憲性審查的關系、備案審查四大標準、審查結論溯及力等問題。在立法學方面，中山大學、廈門大學、中國人民大學、浙江大學、華東政法大學等開展立法學研究、設置立法學學科較早，已經將立法監(jiān)督作為課程體系的重要組成部分進行講授。例如，中山大學面向本科生開設《立法學》，講授多元備案審查體系以及人大系統(tǒng)的備案審查等；面向研究生開設《立法學基礎理論》，在本科課程基礎上增加備案審查銜接聯(lián)動機制等。

四、加快建成中國特色社會主義憲法監(jiān)督理論體系

習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上強調：“我國哲學社會科學應該以我們正在做的事情為中心，從我國改革發(fā)展的實踐中挖掘新材料、發(fā)現(xiàn)新問題、提出新觀點、構建新理論，加強對改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設實踐經驗的系統(tǒng)總結，加強對發(fā)展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明以及黨的執(zhí)政能力建設等領域的分析研究，加強對黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的研究闡釋，提煉出有學理性的新理論，概括出有規(guī)律性的新實踐。”

近年來，在黨中央高度重視和實務界與理論界的共同努力下，備案審查理論研究和學科建設一方面實現(xiàn)了良好開局并加速發(fā)展，但立足長遠，我們距離建成具有中國風格、中國特色的備案審查理論體系，讓備案審查成為一門“顯學”的目標仍有差距。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出要緊緊圍繞新時代全面依法治國實踐，切實加強立足中國國情、解決中國問題的法學理論研究，構建中國自主的知識體系。落實習近平總書記重要講話精神和《意見》要求，建成中國特色社會主義憲法監(jiān)督理論體系，首先必須明確事關方向性、根本性的幾個重大問題：

一是要堅持正確政治方向。憲法是國家的根本法，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。憲法實施和監(jiān)督從來不是單純的法律問題，更是嚴肅的政治問題，方向的把握往往起著決定性作用。備案審查是中國特色社會主義憲法監(jiān)督制度，植根于人民代表大會制度的深厚土壤，其形成和發(fā)展與我國根本政治制度的運行軌跡息息相關。推進備案審查理論研究與教學，“首先是學一個政治方向”，必須保持走中國特色社會主義法治道路的清醒和堅定，堅持以習近平法治思想為根本遵循，堅持以人民代表大會制度為依托，遵循哲學社會科學發(fā)展規(guī)律，運用馬克思主義的立場觀點方法對備案審查的制度理論、制度目標、制度功能、制度實踐等進行分析闡釋，反對“讓學術的歸學術，政治的歸政治”，避免學理性和政治性“一頭重，一頭輕”，堅決抵制西方“憲政”、“三權鼎立”、“司法獨立”等錯誤觀點，確保我們的憲法監(jiān)督理論體系在正確政治方向下走向成熟。

二是要扎根本土實踐。1982年現(xiàn)行憲法正式劃定了我國憲法監(jiān)督制度的整體框架。此后四十多年，特別是新時代十年，我們積累了大量有別于西方違憲審查的本土憲法監(jiān)督經驗成果，也形成了一整套無法套用西方法學理論解釋的原理、知識和技術，為構建中國特色憲法監(jiān)督理論體系奠定了深厚的實踐和制度基礎。同時，一段時間以來，在構建現(xiàn)代法學的過程中，我國法學傳統(tǒng)學科在學科設置、范疇體系、理論體系等方面都曾受到西方法學影響。因此，必須扎根本土實踐推進我國憲法監(jiān)督理論的系統(tǒng)性構建，破除對西方法學的理論依賴，克服因搬運西方不同國家和不同流派理論而導致的“學術分裂”現(xiàn)象，堅決劃清同西方“違憲審查”制度的界限。

在把準大方向的同時，還要有重點地做好以下方面：

一是以制度建設為重點推進理論研究。立法法時隔8年再次修改，加強憲法實施和監(jiān)督與完善備案審查制度是兩項重要內容，這既是備案審查制度建設的重要成果，也是當前和今后一個時期備案審查理論研究的重點方向之一。對報送備案的特別行政區(qū)法律進行審查，是全國人大常委會一直以來履行的重要職責，也是香港基本法、澳門基本法第17條規(guī)定的題中應有之義。如何在香港基本法、澳門基本法現(xiàn)有規(guī)定基礎上，加強和完善全國人大常委會對特別行政區(qū)法律的備案審查，是應當重點關注的問題。通過多種方式穩(wěn)妥糾正違憲違法問題，在維護國家法治統(tǒng)一的同時，避免產生負面的社會影響，這是對現(xiàn)階段備案審查工作特征的重要總結，也是我國憲法監(jiān)督制度鮮明的“中國特色”，需要通過理論創(chuàng)新對其進行研究闡釋。此外，備案審查的溯及力、審查的標準、合憲性審查與備案審查的關系等問題仍需要理論研究的持續(xù)跟進。

二是明確備案審查學科的基本定位。憲法監(jiān)督是憲法制度發(fā)展的主線之一，是憲法學的核心命題。備案審查作為憲法性制度，其組織原理、程序原理、審查原理等基礎理論都是重要的憲法議題，與憲法學術框架體系有著廣泛的交集。同時，備案審查對象涉及民商、刑事、行政等各部門法的實體內容，與法學各二級學科也都聯(lián)系密切。可考慮在法學的整體框架內，將備案審查定位在與部門法學并列的法學二級學科。在此基礎上，要從兩個方面抓好學科建設：

一方面，要與實踐融合貫通。習近平總書記強調，法學學科是實踐性很強的學科，法學教育要處理好知識教學和實踐教學的關系。從近年來人大備案審查實踐走進課堂的成效來看，這在鼓勵激發(fā)學生學習熱情的同時，也打破了以往司法工作者和律師主導的法學實務教學模式，夯實了人民代表大會制度的思想根基，意義重大。備案審查學科作為典型的應用法學，理論與實務雙向緊密融合符合其自身發(fā)展邏輯，必須堅持理論性和實踐性相統(tǒng)一，把主要概念與現(xiàn)實生活結合起來，把制度原理與實踐個案結合起來，要用豐富、生動、鮮活的實踐把理論講深、講透、講活，在吸引人、打動人的同時教育人、引導人。

另一方面，抓好學科載體建設。課程、教材、研究機構等是備案審查學科的主要載體。在課程建設方面，要做到“三同步”，即相關課程和專題課程相同步，用好用足現(xiàn)有憲法學、立法學課程，拓展備案審查課程體系；本科教育與研究生教育相同步，用中國的憲法監(jiān)督制度進行法學教育的啟蒙；線上與線下相同步，打破時空、地域對于學術交流、資源共享的限制。在教材建設方面，解決當前“無書可教、無書可學”的問題，應當提高站位，深刻認識教材建設是推動備案審查學科建設的重要保障，推動組織有關方面加快編寫備案審查課程教材。在研究機構方面，一方面要推動更多有條件的高校設立備案審查制度研究中心，另一方面要推動研究中心多出成果、出好成果，既出成果又出人才，切實發(fā)揮專門研究機構的“思想庫”“智囊團”作用。