規(guī)范性文件集中清理工作是維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，促進(jìn)立法適應(yīng)改革和社會(huì)發(fā)展要求的重要方式。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。中央人大工作會(huì)議明確要求進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的集中清理。黨的十八大以來(lái)，特別是2017年以來(lái)，在全國(guó)人大常委會(huì)的部署安排下，法工委在備案審查工作中，在全國(guó)范圍內(nèi)探索開(kāi)展了多項(xiàng)涉及國(guó)家重大改革和政策調(diào)整以及新出臺(tái)重要法律貫徹實(shí)施的集中清理工作，取得了積極成效，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近日，立法法修改，對(duì)清理工作專(zhuān)門(mén)作出規(guī)定，“對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進(jìn)行清理。”為貫徹落實(shí)黨的二十大對(duì)備案審查工作提出的明確要求，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)備案審查制度，結(jié)合立法法的相關(guān)規(guī)定，我們開(kāi)展了規(guī)范性文件集中清理制度研究，現(xiàn)將研究情況簡(jiǎn)報(bào)如下。

一、規(guī)范性文件集中清理的概念

清理有其自身歷史發(fā)展過(guò)程。最初，對(duì)法律法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行條文梳理和效力判斷的工作，我們稱(chēng)之為“整理”?！胺ǖ恼怼币辉~最早是由周恩來(lái)同志提出。1954年9月，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議在通過(guò)憲法的同時(shí)，作出關(guān)于現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議，規(guī)定“所有自從1949年10月1日中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，由中央人民政府制定、批準(zhǔn)的現(xiàn)行法律、法令，除開(kāi)同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效?！备鶕?jù)這一決議，國(guó)務(wù)院進(jìn)行了一次法規(guī)清理。在1955年1月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，周恩來(lái)同志指出“對(duì)原政務(wù)院及其所屬各部門(mén)發(fā)布的各項(xiàng)法規(guī),及時(shí)進(jìn)行一次整理是一項(xiàng)重要的工作?！备母镩_(kāi)放后，有的文章還是沿用法的“整理”的說(shuō)法。1983年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心《關(guān)于對(duì)過(guò)去頒布的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理的建議》一文，在正式文件中首次使用“清理”一詞。后來(lái)，清理的提法逐漸被大家廣泛接受。

理論界對(duì)清理的定義存在多種不同表述。有的學(xué)者認(rèn)為，法律法規(guī)等規(guī)范性文件清理是指“有關(guān)國(guó)家立法機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一安排或法律的規(guī)定，按照一定的程序，對(duì)一定時(shí)期和范圍的規(guī)范性法律文件進(jìn)行審查、清理、整理等，并重新確定其法律效力的活動(dòng)”；有的學(xué)者認(rèn)為，法律法規(guī)等規(guī)范性文件清理是指“有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)一定時(shí)期和范圍的規(guī)范性文件予以審查、整理并重新確認(rèn)其法律效力的活動(dòng)”；有的學(xué)者認(rèn)為，法律法規(guī)等規(guī)范性文件清理是“有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在其職權(quán)范圍內(nèi)，以一定方式，對(duì)一國(guó)一定范圍所存在的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要變動(dòng)（修改、補(bǔ)充和廢止）的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)”。

總起來(lái)說(shuō)，對(duì)法律法規(guī)清理的界定需包括有權(quán)開(kāi)展清理活動(dòng)的主體、清理活動(dòng)的方式、清理程序、清理結(jié)果的處理等要素。備案審查涉及的規(guī)范性文件集中清理工作，主要是指根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的部署要求，制定機(jī)關(guān)對(duì)一定時(shí)期或者一定范圍的規(guī)范性文件進(jìn)行梳理、分析、審查，判斷其是否存在與上位法相抵觸，或者是否存在與上位法不一致、不銜接、不適應(yīng)等問(wèn)題，進(jìn)而決定是否需要進(jìn)行修改、廢止，以及是否需要完善相關(guān)配套規(guī)定的活動(dòng)。

二、規(guī)范性文件清理的性質(zhì)

如何理解清理活動(dòng)的性質(zhì)，對(duì)清理活動(dòng)中清理主體、清理權(quán)限、清理程序的設(shè)定都有直接關(guān)系，并最終關(guān)系到清理在立法法中的定位，影響清理法治化的實(shí)現(xiàn)。學(xué)界對(duì)清理性質(zhì)的認(rèn)識(shí)隨著清理實(shí)踐的開(kāi)展，不斷發(fā)生演變。上世紀(jì)90年代初，大部分學(xué)者認(rèn)為法律法規(guī)清理不是立法活動(dòng)，它只是確定法的效力，并不對(duì)法進(jìn)行修改和補(bǔ)充，是一項(xiàng)立法技術(shù)性工作。后有學(xué)者提出，法律法規(guī)清理是一種準(zhǔn)立法活動(dòng)，經(jīng)清理提出的意見(jiàn)和建議在經(jīng)過(guò)法定程序的批準(zhǔn)后，具有法的性質(zhì)。本世紀(jì)初，有學(xué)者認(rèn)為法的清理可分為梳理法的階段和處理法的階段，在不同的階段，法的清理具有不同的性質(zhì)，梳理法的階段不是正式的立法活動(dòng)，但具有立法的性質(zhì)，處理法的階段才是直接的、正式的立法活動(dòng)。

結(jié)合近年來(lái)清理實(shí)踐，我們認(rèn)為，嚴(yán)格意義上的清理活動(dòng)，須包括清理的啟動(dòng)、清理標(biāo)準(zhǔn)的擬定、對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行整理、審查，對(duì)有關(guān)法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)既包括審查工作，也包括法規(guī)規(guī)章的修改或者廢止工作，法規(guī)規(guī)章的清理既是一項(xiàng)立法工作，也是一項(xiàng)立法監(jiān)督工作。

1.法規(guī)規(guī)章的清理具有立法性質(zhì)。立法的主要特征在于它是直接產(chǎn)生法和變動(dòng)法的活動(dòng)，是一項(xiàng)包括制定、認(rèn)可、修改和廢止法的等一系列活動(dòng)的系統(tǒng)工程。法規(guī)規(guī)章的清理能夠產(chǎn)生修改或者廢止部分法規(guī)規(guī)章規(guī)定的結(jié)果，是解決其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化不適應(yīng)、解決規(guī)范性文件之間沖突的有效方式。及時(shí)清理與法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件的制定同樣重要?？疾旆ㄒ?guī)規(guī)章清理活動(dòng)實(shí)踐可以看出，清理往往都伴隨著批量性的法規(guī)規(guī)章條文的修改和廢止，以2017年-2019年的全國(guó)范圍的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域集中清理為例，這次清理修改和廢止的法規(guī)達(dá)1000件以上。

2.規(guī)范性文件集中清理具有立法監(jiān)督性質(zhì)，是備案審查工作的重要內(nèi)容。通過(guò)清理督促制定機(jī)關(guān)改變或者撤銷(xiāo)同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件，是立法監(jiān)督的有效方式。開(kāi)展法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件集中清理，可以對(duì)全部或者某一領(lǐng)域的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進(jìn)行一次自我審查，清理后可以采取一攬子“打包”修改、廢止等方式糾正法規(guī)及其他規(guī)范性文件中存在的問(wèn)題，具有靈活、高效、可操作性強(qiáng)等特點(diǎn)，是備案審查工作的有力抓手。實(shí)踐證明，通過(guò)清理促使制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改、廢止與上位法不一致、不銜接、不適應(yīng)的法規(guī)規(guī)定，可以進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量，是地方立法必不可少的環(huán)節(jié)，能夠使監(jiān)督工作與立法工作密切結(jié)合，促成立法與監(jiān)督的有效聯(lián)動(dòng)。

需要說(shuō)明的是，實(shí)踐中有的清理工作嚴(yán)格遵循了梳理、審查、處理等程序，完成了相關(guān)規(guī)范性文件的修改或者廢止工作，屬于我們上文所說(shuō)的嚴(yán)格意義上的清理。但也有的清理活動(dòng)，僅僅停留在對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件的梳理，沒(méi)有經(jīng)過(guò)最終的修改、廢止等法律效力的確認(rèn)，不能一概歸類(lèi)為立法活動(dòng)。

三、部分規(guī)范性文件集中清理實(shí)踐

近年來(lái)，我們陸續(xù)開(kāi)展了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、野生動(dòng)物保護(hù)、民法典、行政處罰法、長(zhǎng)江流域保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范性文件集中清理和專(zhuān)項(xiàng)審查工作。其中，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域、民法典領(lǐng)域、行政處罰領(lǐng)域、人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域的集中清理工作具有一定的典型性和代表性。

1.生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理

2017年，甘肅祁連山立法“放水”事件后，為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央精神，切實(shí)維護(hù)黨中央權(quán)威和國(guó)家法治統(tǒng)一，杜絕地方性法規(guī)與上位法不一致、故意“放水”等問(wèn)題，我們對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的49件地方性法規(guī)進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)審查，發(fā)現(xiàn)其中36件法規(guī)存在與環(huán)境保護(hù)法和國(guó)務(wù)院自然保護(hù)區(qū)條例有關(guān)規(guī)定不一致的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，2017年9月，法工委向各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)發(fā)函，要求對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)進(jìn)行全面自查和清理。2018年，為貫徹落實(shí)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》要求，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向有關(guān)方面發(fā)函，要求做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件的全面清理工作。法工委向各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)加快大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法工作的意見(jiàn)》，督促地方抓緊制定完善大氣污染防治方面的地方性法規(guī)。生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的清理工作一直持續(xù)到2019年。經(jīng)清理，共發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的法規(guī)1029件。目前，這些法規(guī)絕大多數(shù)已經(jīng)完成修改、廢止工作。同時(shí)，我們還推動(dòng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、最高人民法院、最高人民檢察院等對(duì)清理中發(fā)現(xiàn)的37件部門(mén)規(guī)章、456件地方政府規(guī)章、2件司法解釋及1萬(wàn)1千余件其他規(guī)范性文件及時(shí)修改、廢止。

2.民法典領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理

2020年5月，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》。習(xí)近平總書(shū)記主持十九屆中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，對(duì)同民法典規(guī)定和原則不一致的國(guó)家有關(guān)規(guī)定，要抓緊清理，該修改的修改，該廢止的廢止。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，做好民法典實(shí)施前的有關(guān)準(zhǔn)備工作，2020年6月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向國(guó)務(wù)院辦公廳、最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳以及各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)發(fā)函,請(qǐng)他們對(duì)各自制定及批準(zhǔn)的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件自行開(kāi)展清理，對(duì)其中與民法典精神、原則和規(guī)定不一致的內(nèi)容進(jìn)行梳理，并制定修改或者廢止的工作計(jì)劃。清理發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的規(guī)范性文件2850件，其中行政法規(guī)31件，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件5件，部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件164件，地方性法規(guī)543件，地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件1874件，司法解釋233件。最高人民法院為貫徹實(shí)施民法典新制定了7件司法解釋。

3.行政處罰領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理

2021年1月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的行政處罰法。為保障新修訂的行政處罰法貫徹實(shí)施，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)部署，我們組織開(kāi)展了法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件涉及行政處罰內(nèi)容的專(zhuān)項(xiàng)清理工作。清理發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的規(guī)范性文件4012件，其中行政法規(guī)13件，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件7件，部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件610件，地方性法規(guī)725件，單行條例82件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)5件，地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件2570件。

4.人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域規(guī)范性文件清理

根據(jù)黨中央“增強(qiáng)生育政策包容性”、“優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”等重大決策部署精神，近年來(lái)，我們持續(xù)關(guān)注和加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理和專(zhuān)項(xiàng)審查工作。2017年開(kāi)始、2018年接續(xù)，我們推動(dòng)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)職工“超生即辭退”的規(guī)定作出修改；2019年，我們推動(dòng)制定機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員“超生即開(kāi)除”的規(guī)定做出修改。2021年8月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法的決定。為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于計(jì)劃生育政策調(diào)整的決策部署，確保修改后的人口與計(jì)劃生育法正確實(shí)施，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)部署，我們組織開(kāi)展了涉及計(jì)劃生育內(nèi)容的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的專(zhuān)項(xiàng)清理工作，推動(dòng)有關(guān)方面取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收規(guī)定，廢止計(jì)劃生育相關(guān)處罰、處分規(guī)定，以及將個(gè)人生育情況與入學(xué)、入戶(hù)、入職等相掛鉤的有關(guān)規(guī)定。清理發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的規(guī)范性文件共3632件，其中行政法規(guī)3件，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件2件，部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件43件，地方性法規(guī)57件，自治條例35件，單行條例11件，地方人大及其常委會(huì)決定、決議44件，地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件3437件。我們同時(shí)還建議有關(guān)方面適時(shí)組織開(kāi)展涉及計(jì)劃生育內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件集中清理。

四、規(guī)范性文件集中清理的實(shí)踐要素

1.規(guī)范性文件集中清理的啟動(dòng)主體。全國(guó)人大常委會(huì)部署開(kāi)展的規(guī)范性文件集中清理工作，啟動(dòng)主體具有國(guó)家立法權(quán)，一般由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向國(guó)務(wù)院、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)文，層級(jí)性高、權(quán)威性強(qiáng)，清理的相關(guān)工作主要由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)或者全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)承擔(dān)。清理啟動(dòng)的原因主要是為了貫徹黨中央決策部署和落實(shí)常委會(huì)工作重點(diǎn)，圍繞事關(guān)重大改革和政策調(diào)整、涉及法律重要修改、關(guān)系公眾切身利益等重要領(lǐng)域和特定問(wèn)題展開(kāi)。清理的對(duì)象一般包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，涉及范圍廣。

2.地方人大開(kāi)展清理工作的程序要求。地方人大開(kāi)展清理工作應(yīng)當(dāng)及時(shí)擬定清理工作方案，方案一般包括清理原則、清理范圍、清理內(nèi)容、具體分工、實(shí)施步驟、時(shí)限要求、結(jié)果處理等內(nèi)容。地方性法規(guī)清理方案報(bào)地方人大常委會(huì)主任會(huì)議決定后，啟動(dòng)清理工作。除落實(shí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)部署要求開(kāi)展法規(guī)清理工作外，為推動(dòng)黨中央重大決策部署的貫徹落實(shí)或者配合重要法律頒布實(shí)施等，地方人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)也可以主動(dòng)提出法規(guī)清理要求，開(kāi)展清理工作。

3.清理標(biāo)準(zhǔn)。立法法第80條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件在清理過(guò)程中，主要是審查其是否存在與上位法相抵觸，以及是否存在不一致、不銜接、不適應(yīng)等問(wèn)題，以及有關(guān)內(nèi)容是否需要通過(guò)制定配套規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。具體不同領(lǐng)域的清理工作在實(shí)踐中有不同的審查重點(diǎn)。比如，今年開(kāi)展的黃河流域保護(hù)的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件集中清理，清理重點(diǎn)集中在三個(gè)方面：一是黃河保護(hù)法根據(jù)黃河流域生態(tài)保護(hù)做出了禁止性規(guī)定，清理中應(yīng)對(duì)不符合黃河保護(hù)法要求的規(guī)定進(jìn)行修改、廢止，防止“立法放水”；二是黃河保護(hù)法規(guī)定了一系列保護(hù)制度，清理中應(yīng)對(duì)與這些保護(hù)制度不銜接、不適應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行修改、廢止；三是黃河保護(hù)法對(duì)部分違法行為提高了處罰幅度，清理中應(yīng)注意做好與黃河保護(hù)法的銜接，避免放松管控；四是抓緊研究出臺(tái)黃河保護(hù)法要求制定的相關(guān)配套規(guī)定。

4.清理的處理程序。經(jīng)清理，對(duì)于存在問(wèn)題的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修改、廢止；對(duì)于清理中發(fā)現(xiàn)需要制定相關(guān)配套規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定。地方性法規(guī)的清理由地方人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)擬定法規(guī)清理工作報(bào)告，報(bào)告包括法規(guī)清理工作的基本情況和處理意見(jiàn)。對(duì)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行清理，可以采用打包修改或者廢止方式，一次性修改或者廢止一批地方性法規(guī)。清理中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)實(shí)施的配套規(guī)定不完善的，應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位盡快制定完善配套規(guī)定。清理工作結(jié)束后，可以根據(jù)需要將清理結(jié)果向社會(huì)公布。

五、規(guī)范性文件集中清理的制度發(fā)展

2023年立法法修改，第115條規(guī)定，對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進(jìn)行清理。立法法的修改，第一次以法律形式明確規(guī)定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的清理制度，為清理工作的持續(xù)推進(jìn)提供了制度安排和法律保障。

在立法法修改之前，我們通過(guò)制定《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等途徑從制度上對(duì)規(guī)范性文件集中清理工作做出規(guī)范。2016年12月，法工委出臺(tái)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》。工作規(guī)程第24條規(guī)定，對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的地方性法規(guī)中可能普遍存在的問(wèn)題，或者在法律、行政法規(guī)修改后需要對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)清理、修改的，應(yīng)當(dāng)提出研究意見(jiàn)，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，向有關(guān)地方人大常委會(huì)提出對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)進(jìn)行自查和清理、修改的書(shū)面建議。工作規(guī)程吸收了集中清理實(shí)踐工作的有益經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始嘗試對(duì)法規(guī)清理作出規(guī)定。2021年《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程》修改，第13條第一款規(guī)定，根據(jù)常委會(huì)工作部署，可以對(duì)涉及重要法律制定或者修改、關(guān)系社會(huì)公共利益等方面的法規(guī)、司法解釋進(jìn)行集中清理，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審查。這些都是我們不斷總結(jié)清理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的成果。

六、加強(qiáng)規(guī)范性文件集中清理工作的必要性

1.規(guī)范性文件集中清理對(duì)維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、完善社會(huì)主義法律體系具有重要意義。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代新階段，對(duì)立法工作也提出了新要求。隨著改革的不斷深入，立法任務(wù)不斷加強(qiáng)，大量新制定或者新修改的法律法規(guī)融入社會(huì)主義法律體系。在這種情況下要確保法律體系的科學(xué)合理，維護(hù)法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，就必須及時(shí)開(kāi)展清理工作，采取一攬子“打包”修改、廢止等方式及時(shí)解決法規(guī)及其他規(guī)范性文件中存在的與上位法不一致、不銜接、不適應(yīng)等問(wèn)題。及時(shí)清理與規(guī)范性文件的制定同等重要。隨著法規(guī)清理工作實(shí)踐的不斷發(fā)展，我國(guó)的立法形式也得到了豐富和發(fā)展。在“立、改、廢、釋、纂”外，清理這一特殊的立法手段逐漸被重視，正在逐步發(fā)展成為一種重要的立法方式，在以后的立法工作中應(yīng)當(dāng)被更廣泛、更規(guī)范、更常態(tài)化地運(yùn)用。

2.規(guī)范性文件集中清理拓展了備案審查工作思路，增強(qiáng)備案審查工作的針對(duì)性、系統(tǒng)性、時(shí)效性，是備案審查工作的重要抓手。開(kāi)展規(guī)范性文件集中清理，能夠使黨中央有關(guān)決策部署通過(guò)清理投射到備案審查工作中，實(shí)現(xiàn)備案審查工作緊緊圍繞黨中央決策部署展開(kāi)，進(jìn)一步體現(xiàn)黨中央對(duì)備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)。圍繞黨的決策部署和政策調(diào)整對(duì)特定領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件開(kāi)展集中清理，已經(jīng)成為備案審查工作的重點(diǎn)內(nèi)容。自2017年以來(lái)，我們陸續(xù)開(kāi)展了生態(tài)環(huán)保、食品藥品安全、野生動(dòng)物保護(hù)、民法典、長(zhǎng)江流域保護(hù)、行政處罰、人口與計(jì)劃生育等多個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范性文件清理工作，推動(dòng)各方面清理發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的法規(guī)及其他規(guī)范性文件約兩萬(wàn)余件，是糾正數(shù)量最多、解決問(wèn)題最多、成效顯著的工作方式，彰顯了備案審查在維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一方面的重要作用。

3.規(guī)范性文件集中清理能夠有效推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。回顧近年來(lái)我們開(kāi)展的多次規(guī)范性文件集中清理，每次發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的規(guī)范性文件數(shù)量成百計(jì)甚至數(shù)以千計(jì)。這些潛在的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件之間不一致不協(xié)調(diào)不銜接等問(wèn)題，如果不及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決，將對(duì)國(guó)家和地方治理產(chǎn)生不利影響，有損法律權(quán)威。清理工作能夠及時(shí)支持和配合中央在某一領(lǐng)域重大改革方針政策的推進(jìn)和落實(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同，保證黨中央精神全面貫徹、一體遵循，保證國(guó)家重要法律和法治措施有效實(shí)施，能夠有效推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

七、完善規(guī)范性文件集中清理制度的幾點(diǎn)思考

1.建議實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)集中清理與專(zhuān)項(xiàng)審查工作之間的融合。專(zhuān)項(xiàng)審查是指全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、法制工作委員會(huì)專(zhuān)門(mén)針對(duì)某一領(lǐng)域的法規(guī)、司法解釋開(kāi)展的集中審查，是除主動(dòng)審查、依申請(qǐng)審查、移送審查之外獨(dú)立的審查方式。由于專(zhuān)項(xiàng)審查和集中清理工作都存在梳理、審查特定領(lǐng)域規(guī)范性文件的操作過(guò)程，都會(huì)對(duì)存在問(wèn)題的規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行糾正，導(dǎo)致兩者在梳理、審查、糾正階段存在一定的相似性，或者重合性，實(shí)踐中我們往往會(huì)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審查后緊接著推動(dòng)部署開(kāi)展清理工作，兩者在工作層面往往前后銜接、連接緊密、合二為一。自黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)共部署開(kāi)展20余項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)審查和集中清理工作。其中，有的是先由全國(guó)人大常委會(huì)法工委開(kāi)展地方性法規(guī)的專(zhuān)項(xiàng)審查，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)審查了解該領(lǐng)域地方立法存在的突出問(wèn)題，再有針對(duì)性的指導(dǎo)地方開(kāi)展清理工作。歷年備案審查工作情況的報(bào)告，也是將集中清理和專(zhuān)項(xiàng)審查工作放在一起闡述。建議加強(qiáng)集中清理與專(zhuān)項(xiàng)審查在實(shí)踐層面的銜接，相互借力、相互引導(dǎo)，共同推動(dòng)備案審查工作的進(jìn)一步發(fā)展。

2.建議進(jìn)一步完善規(guī)范性文件集中清理工作機(jī)制。規(guī)范性文件清理寫(xiě)入立法法，從制度層面體現(xiàn)和反映了清理工作的實(shí)踐成效。但清理仍然處于探索階段，實(shí)踐中仍然存在需要進(jìn)一步完善的地方，不少地方在開(kāi)展清理工作中還停留在“通知對(duì)通知”的運(yùn)動(dòng)式清理模式：有的沒(méi)有將清理工作報(bào)告報(bào)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議決定，提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議；有的在清理結(jié)果的處理方面含糊其辭，用“適時(shí)修改”、“適時(shí)廢止”、“列入今后的立法計(jì)劃”等表述規(guī)避責(zé)任；有的地方遲遲未將需要修改、廢止的規(guī)定進(jìn)行糾正處理，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)清理目的。實(shí)踐中我們需要不斷規(guī)范清理工作程序，逐步將一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)制度化。建議制定完善和加強(qiáng)備案審查制度的有關(guān)決定，增加集中清理內(nèi)容，進(jìn)一步明確清理的啟動(dòng)、清理結(jié)果的處理等內(nèi)容。在規(guī)范啟動(dòng)程序方面：開(kāi)展集中清理應(yīng)當(dāng)及時(shí)擬定清理工作方案，方案一般包括清理原則、清理范圍、清理內(nèi)容、具體分工、實(shí)施步驟、時(shí)限要求、結(jié)果處理等內(nèi)容。地方人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提出法規(guī)清理要求，由常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議決定是否啟動(dòng)法規(guī)清理工作。在規(guī)范處理程序方面：清理工作完成后由地方人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)擬定清理工作報(bào)告，報(bào)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議。報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括法規(guī)清理工作的基本情況和處理意見(jiàn)。為增強(qiáng)清理工作實(shí)效，省、自治區(qū)人大常委會(huì)可探索清理工作與立法程序相銜接的工作機(jī)制，清理工作完成后即時(shí)作出修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)的決定。

3.建議進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件集中清理的公眾參與。開(kāi)展清理工作，清理主體是法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)，能否有效實(shí)現(xiàn)清理目標(biāo)，很大程度上取決于各制定機(jī)關(guān)及相關(guān)部門(mén)對(duì)黨中央改革決策、重要法律內(nèi)容的正確理解和把握，需要明確具體的清理任務(wù)和要求。但是，這并不意味著我們可以關(guān)起門(mén)來(lái)清理。清理工作應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)清理”原則。建議充分發(fā)揮人大代表的作用，鼓勵(lì)人大代表代表民意向人大提出清理的議案建議，在清理期間可以探索通過(guò)邀請(qǐng)人大代表一起調(diào)研、座談等形式深入了解清理中存在的問(wèn)題，研究解決路徑。建議借助每年的備案審查工作報(bào)告這一載體，將清理工作和清理結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。法規(guī)清理工作在擴(kuò)大公眾參與方面還有一定空間，應(yīng)當(dāng)在工作中不斷思考如何豐富拓展新的民主參與的形式和渠道，讓清理工作進(jìn)一步體現(xiàn)人民的意志、更接地氣，把全過(guò)程人民民主貫徹體現(xiàn)到清理工作全過(guò)程，讓清理工作更好的識(shí)民情、聚民智、恵民生。