小智治事，大智立法。大同名片的打造，離不開地方立法的“保駕護航”。近年來，大同市人大常委會在生態(tài)文明和歷史文化兩方面，制定或修改了十多部地方性法規(guī)，圍繞大同市委中心工作，突出了全方位推動高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵，為高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的法治基礎。筆者從梳理這些法規(guī)的立法歷程著眼，試述地方立法在擦亮大同的文化和生態(tài)名片、促進全方位高質(zhì)量發(fā)展中的法治作用。    

“大同藍”最早成為大同生態(tài)文明建設的一張嶄新名片。大同的空氣質(zhì)量，從曾經(jīng)的“煤都黑”，到連續(xù)多年在全省排名穩(wěn)居第一。為了鞏固來之不易的治理成果，大同市人大常委會采取了“先分后總”的立法“兩步走”：2018年12月28日，針對大同市獨特的“煤都”地域特色，《大同市燃煤污染防治條例》出臺。條例將堅持生態(tài)優(yōu)先、保障民生、預防為主、規(guī)劃先行、綜合治理、公眾參與確立為燃煤污染防治的基本原則，規(guī)定“煤炭生產(chǎn)、加工、儲運、銷售、使用單位和個人，應當依法履行燃煤污染防治義務，采取有效措施，防止、減少大氣污染，共同保護大氣環(huán)境質(zhì)量”。大氣污染防治工作是一個系統(tǒng)工程。時隔一年，2019年11月1日，《大同市大氣污染防治條例》出臺。條例規(guī)定大氣污染防治應當體現(xiàn)預防為主、規(guī)劃先行、政府主導、社會參與、區(qū)域聯(lián)動、綜合施治的原則。條例特別強化了責任主體，規(guī)定市、縣（區(qū)）人民政府對大氣污染防治工作負責，建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對本行政區(qū)域大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應當建立大氣污染防治網(wǎng)格化監(jiān)督管理制度。通過“總分結(jié)合”的地方立法，堅定捍衛(wèi)了“大同藍”的金字招牌，良好的空氣環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為大同對外形象的一張綠色名片。

“大同綠”值得大同人民驕傲的緣故，與大同市關(guān)于城市綠化的立法起步早、效果好是分不開的。自2005年10月27日《大同市城市綠化條例》頒布以來，作為大同市城市園林綠化規(guī)劃、建設、保護和管理的法律依據(jù)，為保障和促進大同市的城市綠化建設發(fā)揮了非常重要的作用。2011年和2014年，大同市先后獲得“省級園林城市”和“國家園林城市”稱號。但是，隨著城市園林綠化事業(yè)的快速發(fā)展，諸多在實踐中困擾綠化工作的難題，迫切需要通過完善法規(guī)進行破解。2021年12月27日，大同市人大常委會采取了廢舊立新的形式，出臺了新的《大同市城市綠化條例》。本次修訂主要包括以下內(nèi)容：調(diào)整了部分綠地率指標。對居住區(qū)綠地率根據(jù)新的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》重新進行了規(guī)定，對道路綠地率按紅線寬度進行了規(guī)定；明確了更換行道樹實行公開征求意見制度；從實際出發(fā)，對砍伐、移植、修剪樹木，在嚴格保護的基礎上，實事求是地提出了可以砍伐、移植、修剪的情形，并明確規(guī)定要嚴格限制反季節(jié)移植樹木；加大了對損壞城市綠化及其設施的處罰力度，適當提高了處罰標準；根據(jù)工作實際，在禁止損壞樹木花草及綠化設施的條款中，補充了禁止“在綠地內(nèi)遛放寵物、用火、燒烤；傾倒含有融雪劑的積雪；擅自圍圈樹木和綠地，擅自拆毀綠地護欄”等內(nèi)容。此外，同年上半年，《大同市禁牧休牧條例》出臺。根據(jù)大同市各縣區(qū)地域特點和草地、草原分布情況、存在的主要問題，條例科學劃定了禁牧休牧范圍。條例規(guī)定，要有針對性地開展保護和修復，整體推進大同草原生態(tài)系統(tǒng)保護發(fā)展。通過“一城一鄉(xiāng)”相輔相成的兩部地方立法，厚植了“大同綠”的法治基礎。

“大同清”的立法啟動最早，數(shù)量亦最多。2018年，大同市人大常委會將“一河一湖”的立法列入當年的立法計劃，并于8月和10月，分別通過了《大同市御河流域生態(tài)保護條例》和《大同市文瀛湖保護條例》。2020年10月30日和2021年12月27日，《大同市水污染防治條例》《大同市泉域水資源保護條例》相繼制定出臺，更加織密了“大同清”的“立法網(wǎng)”。

御河是大同的母親河。由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人口急劇增長，水生態(tài)環(huán)境日益嚴峻。為了保障御河流域生態(tài)良好，促進全市經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，大同市人大常委會堅持以生態(tài)文明思想為指導，2018年8月29日，制定出臺了《大同市御河流域生態(tài)保護條例》。針對御河流域在大同市城市規(guī)劃區(qū)面積占省內(nèi)流域面積的79%以上，中心城區(qū)占22%以上的特點，條例因地制宜，規(guī)定“大同市人民政府應當對御河干流流經(jīng)城市中心城區(qū)的河段制定專項保護規(guī)劃，實施重點保護。御河干流流經(jīng)城市中心城區(qū)河岸線兩側(cè)城市規(guī)劃確定的保護范圍內(nèi)，應當規(guī)劃建設生態(tài)公園，不得興建與生態(tài)保護和休閑健身無關(guān)的建筑和設施”。為了突出地方特色，立管用的法，條例規(guī)定“市、縣（區(qū)）人民政府應當采取工程措施和生物措施相結(jié)合的方法，對煤礦采空塌陷區(qū)實施綜合治理，植樹種草、涵養(yǎng)水源、保持水土，加強綠化復耕，實施煤礦采空塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境的重建和修復”。

時隔2個月，《大同市文瀛湖保護條例》出臺。條例將文瀛湖保護范圍劃分為一級保護區(qū)和二級保護區(qū)，將保護范圍內(nèi)的規(guī)劃、建設、保護、利用和監(jiān)督管理等活動，納入適用范圍。條例規(guī)定，任何單位和個人不得圍圈、填堵文瀛湖水域，不得向文瀛湖水體排放污水、廢液，傾倒固體廢物，不得在文瀛湖水域及沿岸清洗機動車輛或者其他污物。嚴格控制在文瀛湖保護區(qū)抽取地下水。在二級保護區(qū)，不得建設造紙、制革、印染以及其他嚴重污染環(huán)境的項目；不得向入湖河道、溝渠內(nèi)傾倒固體廢棄物，排放糞便、污水、廢液?！耙缓右缓眱刹糠ㄒ?guī)，有力擦亮了“大同清”這一名片，深入踐行了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

《大同市水污染防治條例》的制定，在保護第一的基礎上，著力于水污染防治。條例規(guī)定了水污染防治的五項制度：一是實行重點水污染物排放總量控制制度。排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標；二是實行河長制，分級分段組織領導本轄區(qū)河流的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管等工作；三是實行排污許可管理制度。取得排污許可證的排污單位應當按照排污許可證規(guī)定排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求排放水污染物；四是實行水污染防治目標責任制和考核評價制度，規(guī)定市人民政府應當根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量改善目標需要，確定水污染防治任務，制定考核評價指標，定期對縣（區(qū)）人民政府完成情況進行考核評價，并向社會公開；五是實行水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償機制。條例的制定，保障了人民群眾的身體健康，促進了經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2021年12月27日，按照生態(tài)領域三年立法計劃，《大同市泉域水資源保護條例》應運而生，標志著大同市泉域水資源保護邁入依法管理的新階段。由于受歷史、自然條件和人為因素影響，大同市境內(nèi)水神堂、城頭會、神頭等泉域地下水位嚴重下降、流量逐年減少甚至出現(xiàn)斷流情況，水環(huán)境和水生態(tài)遭受不同程度的污染和破壞。為此，條例確立了“全面保護、合理開發(fā)、節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理、可持續(xù)發(fā)展”的原則，明確了泉域水資源的保護范圍、開發(fā)利用、監(jiān)督管理等內(nèi)容。條例規(guī)定，市、縣（區(qū)）人民政府應當對直接影響泉域水資源的采煤采礦工程，采取限制開采、責令停止開采或者封閉礦井等措施；對直接影響泉域水資源的取水工程，采取限量取水、停止取水或者封閉措施。關(guān)閉前所產(chǎn)生的工業(yè)廢水、礦坑水和其他廢棄物，排放企業(yè)應當在規(guī)定的期限內(nèi)進行治理。任何單位或者個人不得擅自啟用已封閉的礦井和取水工程。水文地質(zhì)勘探活動應當依法取得勘探許可?？碧交顒咏Y(jié)束后應當及時封孔，不得將勘探孔變更為水源井。條例的出臺，有力地推動了經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的有機統(tǒng)一。

經(jīng)過近年來的不懈努力，久久為功，大同市地方立法工作圍繞生態(tài)文明建設領域，打造了“大同藍、大同綠、大同清”的法規(guī)體系。并且，大同市已修訂了《大同市水土保持條例》等法規(guī)，此外，還將濕地保護、草甸保護、飲用水水源保護、水資源管理等立法項目，納入了新一屆人大常委會五年立法規(guī)劃之中，正在逐步完善全面保護山水林田湖草沙的地方立法體系，必將為全面推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展起到有力的促進作用。

大同歷史輝煌、文化底蘊深厚。悠久的歷史，燦爛的文化，為大同留下了眾多的文物古跡，是大同寶貴的文化財富。大同市人大常委會加強歷史文化保護立法，堅持把保護放在第一位，聚焦云岡、恒山、古城、長城保護立法，制定大同土林、火山等“小切口有特色”地方立法，以及創(chuàng)建文明城市立法，為打造“文化大同、文明大同、微笑大同”新名片，奠定了堅實的法治基礎。

天下大同，大美云岡。云岡石窟作為我國規(guī)模最大的古代石窟群之一，不僅是大同市一張亮麗的城市名片，也是首批國家5A級旅游景區(qū)、世界文化遺產(chǎn)。1997年8月22日，《大同市云岡石窟保護管理條例》的出臺，對云岡石窟申報世界文化遺產(chǎn)及其保護和管理發(fā)揮了重要作用。

隨著云岡石窟周邊環(huán)境綜合治理，《云岡石窟保護總體規(guī)劃》較前有了很大的調(diào)整，旅游管理體制改革也發(fā)生了變化。為了加強云岡石窟的保護和管理，促進云岡石窟文化研究，弘揚中華民族優(yōu)秀歷史文化，大同市人大常委會于2017年啟動了條例的修訂工作。針對云岡石窟的唯一性，將原法規(guī)名稱中的行政區(qū)域“大同市”予以刪除，于2018年3月1日制定《云岡石窟保護條例》。條例突出了“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的方針，同時，依據(jù)《中華人民共和國文物保護法》的規(guī)定，特別強調(diào)云岡石窟保護范圍內(nèi)的土地不得轉(zhuǎn)讓、出租、贈與或者抵押，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，不得用于不利于文物保護的活動。條例以關(guān)于發(fā)揮文物作用的系列重要論述為指導，對文物合理利用的原則、措施和具體要求作了規(guī)定。條例首次以立法形式提出構(gòu)建云岡學，為云岡學的創(chuàng)立提供了法治依據(jù)。

2020年5月11日，云岡石窟是世界文化遺產(chǎn)，保護好云岡石窟，不僅具有中國意義，而且具有世界意義。歷史文化遺產(chǎn)是不可再生、不可替代的寶貴資源，要始終把保護放在第一位。為了切實貫徹落實對文物保護工作的要求，大同市人大常委會委托第三方，對《云岡石窟保護條例》進行立法后評估工作。經(jīng)評估，取得了良法善治的法治效果。

2019年8月30日，大同市人大常委會對《恒山風景名勝區(qū)保護條例》作出修改決定。此次修訂，旨在貫徹生態(tài)文明思想，以及全國人大常委會關(guān)于生態(tài)文明建設法規(guī)清理的要求。新修訂后的條例突出了生態(tài)保護，增加了生態(tài)保護條款，明確了渾源縣人民政府負責恒山風景名勝區(qū)的保護、建設、利用和管理工作。增加了恒山風景名勝區(qū)管理機構(gòu)應當建立健全景區(qū)生態(tài)保護制度，落實保護責任，并建立電子監(jiān)控體系，對景區(qū)內(nèi)的建設、游覽等活動實行動態(tài)監(jiān)測，對于遏制破壞恒山風景名勝區(qū)資源的活動，規(guī)范開發(fā)利用恒山風景名勝區(qū)資源的行為，以及保障恒山文旅事業(yè)和景區(qū)生態(tài)文明建設的健康發(fā)展具有十分重要的意義。

2020年5月11日，視察大同，對歷史文化遺產(chǎn)作出“要堅持保護第一，在保護的基礎上研究利用好”的重要指示。

大同是國務院1982年2月首批公布的24座國家歷史文化名城之一。大同古城承載著大同的輝煌歷史，是大同歷史文化名城最集中的體現(xiàn)，是珍貴的歷史文化遺產(chǎn)。為了貫徹落實關(guān)于歷史文化遺產(chǎn)保護重要指示批示精神，貫徹科學規(guī)劃、整體保護、合理利用、嚴格管理的保護原則，強化和完善古城保護制度，推進古城保護整改工作，2020年6月29日，新修訂《大同古城保護條例》出臺，這是市人大常委會實行三審制的首部法規(guī)。條例調(diào)整了大同古城的保護范圍，“大同古城保護范圍包括歷史城區(qū)和戰(zhàn)國、秦漢、北魏、隋唐、遼金等歷代古城遺址區(qū)”，明確了大同市人民政府、平城區(qū)人民政府及其有關(guān)部門以及大同古城管理機構(gòu)對大同古城的保護職責，從堅持正確處理古城保護與可持續(xù)發(fā)展、風貌延續(xù)與合理利用、文化傳承與民生改善的關(guān)系方面，在規(guī)劃、保護和利用等主要方面，規(guī)定了嚴格實施保護規(guī)劃，完善保護措施，統(tǒng)籌規(guī)劃古城資源的合理利用，維護歷史文化遺產(chǎn)的真實性和完整性，傳承歷史文脈，彰顯文化特色，進一步了推動大同古城的保護和合理利用。

長城是中華民族的精神象征，是中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)，是中國特有的歷史文化遺產(chǎn)，具有獨特的歷史文化價值。大同是不同年代、不同地質(zhì)的長城分布最廣的地區(qū)，是名副其實的長城之鄉(xiāng)。

為了深入貫徹落實關(guān)于加強長城保護的重要指示，全面落實國務院、山西省長城保護會議精神，依據(jù)國務院《長城保護條例》，為進一步加強對長城的保護，規(guī)范長城利用行為，2021年，大同市人大常委會將制定大同市長城保護條例納入立法計劃。目前已經(jīng)二審。條例草案不僅將對經(jīng)過國務院文物主管部門認定公布的、具備長城認定編碼的長城墻體、壕塹/界壕、單體建筑，關(guān)堡、相關(guān)設施等文物本體，長城文化景觀構(gòu)成元素等納入了保護對象，還對其他與長城直接關(guān)聯(lián)的景觀風貌和生態(tài)環(huán)境亦納入保護范圍。針對大同市長城資源豐富，跨越多個縣區(qū)，自然環(huán)境復雜的實際，條例草案規(guī)定，長城所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當協(xié)助上級人民政府及其有關(guān)部門做好長城保護工作，打通長城保護的“最后一公里”。條例草案規(guī)定了禁止在長城本體上和長城保護范圍內(nèi)的違法違規(guī)行為，規(guī)定了對長城的保護和管理措施，鼓勵科研單位、院校和各類組織開展長城保護科學研究，鼓勵、支持社會力量參與長城保護和開展文化研究工作。鼓勵和支持設立長城博物館、圖書館和展覽館，宣傳展示長城文化、長城精神。考慮到長城保護立法的社會普遍關(guān)注度高的實際，大同市人大常委會法制委對長城條例采取三審制，擬于2022年6月提交市人大常委會審議通過。

大同土林是自然之作，是我國北方奇特唯一、神奇壯觀的地質(zhì)地貌，形成歷史悠久，是泥河灣盆地舊石器時代遺址，是山西省級地質(zhì)遺跡，是不可再生的資源。

在山西考察時提出了統(tǒng)籌推進山水林田湖草一體化保護和修復的要求后，大同市委、市人大常委會積極響應，充分發(fā)揮人大立法主導作用，由大同市人大常委會法工委牽頭，第一時間啟動了大同土林保護的立法工作?！洞笸亮直Ｗo條例》于2020年6月29日通過。條例規(guī)定，應當制定大同土林保護規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，確定大同土林保護范圍，劃定重點保護區(qū)和一般保護區(qū)。條例規(guī)定了在土林保護范圍內(nèi)禁止的八項活動，以及在土林重點保護區(qū)內(nèi)禁止的十二項活動，不得爆破、挖掘、采砂，不得建設賓館、療養(yǎng)院等與保護風景名勝資源無關(guān)的建筑物、構(gòu)筑物，不得攀爬土林、野炊、燃放煙花爆竹，不得移動破壞保護區(qū)碑石、界標。

條例是大同市第一部關(guān)于地質(zhì)遺跡保護的地方性法規(guī)。通過地方立法，將大同土林的系統(tǒng)性保護納入法治化軌道，法治成為了綠水青山和金山銀山之間的橋梁，有效地保護大自然饋贈的表里山河，對于生態(tài)建設和可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。

大同火山群是華北地區(qū)規(guī)模最大、保存最好、內(nèi)容最為豐富的板內(nèi)裂谷系火山群。為進一步做好大同火山群等地質(zhì)遺跡資源的保護和開發(fā)利用，2020年12月29日，《大同火山群保護條例》出臺。條例規(guī)定，大同火山群地質(zhì)遺跡按照資源特點、綜合價值和分布特征，分別實施一級、二級、三級保護。條例明確了應當以保護地質(zhì)遺跡為重點，堅持積極保護、科學規(guī)劃、合理利用的原則。禁止進行爆破、采石、采砂、開礦、取土、放牧、砍伐、燒荒以及其他對保護對象有損害的活動。任何單位和個人不得收購、加工、銷售大同火山群內(nèi)的浮石、火山渣等地質(zhì)遺跡物品、產(chǎn)品，或者將上述物品、產(chǎn)品運出保護區(qū)。條例規(guī)定，大同火山群內(nèi)的開發(fā)建設和生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當符合大同火山群保護總體規(guī)劃。從事建設、施工作業(yè)的，應當遵守地質(zhì)遺跡保護管理的法律、法規(guī)，采取措施保護大同火山群內(nèi)的山體、水體、植被、地貌、地質(zhì)遺跡，不得造成污染和破壞。從事科學研究、教學實習、標本化石采集、影視外景拍攝、旅游經(jīng)營等活動的，應當向管理機構(gòu)提出申請，經(jīng)批準后方可進行。條例突出了地域特色、文化特質(zhì)和區(qū)域特點，實現(xiàn)了以良法保善治、促發(fā)展。

近年來，大同市精神文明建設工作成效顯著，社會文明程度進一步提高，城市形象明顯改善。為進一步提升城市文明建設水平，使文明規(guī)范成為人們的自覺意識和行為習慣，2020年6月29日，《大同市文明行為條例》制定出臺。條例共五章三十一條，適用于大同市行政區(qū)域內(nèi)的文明行為規(guī)范、促進工作。主要從維護公共秩序、公共衛(wèi)生、公共環(huán)境、交通秩序、社區(qū)秩序，倡導文明健康生活方式等多個方面，對文明行為作出了具體規(guī)范和要求，同時也在德治與法治相融合的實踐中進行探索，旨在讓文明理念深入人心，讓文明行為蔚然成風。條例為大同市創(chuàng)建文明城市、打造“文明大同”提供了法律支撐，對促進公民文明素養(yǎng)和社會文明水平進一步提升，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生積極而深遠的影響。

大同的文化和生態(tài)是我們未來發(fā)展的最大優(yōu)勢。全方位高質(zhì)量發(fā)展，就是要把高質(zhì)量發(fā)展貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面和環(huán)節(jié)。打造大同文化和生態(tài)名片，只有筑牢立法基礎，才能讓大同名片更鮮亮。下一步，大同市人大常委會將牢牢抓住大同入列全國重點旅游城市和博物館之城的政策機遇，以推動文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為主線，緊扣博物館和革命文物保護兩個立法規(guī)劃項目，保駕“文化大同”立法建設；持續(xù)鞏固大同排名全省空氣質(zhì)量首位，強化山水林田湖草沙一體治理的系統(tǒng)思維，以促進生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展為目標，抓好桑干河和大清河生態(tài)修復與保護兩個立法計劃項目，護航“生態(tài)文化”立法建設，為全方位高質(zhì)量發(fā)展貢獻大同人大力量。（任國鷹）